人防工程作为战时保障城市人员安全掩蔽、抵御空袭及次生灾害的核心战备设施，是城市国防安全与防灾减灾体系的重要组成部分。随着我国新型城镇化进程持续推进，城市人防工程建设规模不断扩大、覆盖范围持续拓展，已基本构建起覆盖城区、服务居民的地下掩蔽网络，具备了承载群众应急避难的基础条件。但长期以来，人防工程多以战时防护为核心功能，平时闲置或单一用于停车、仓储等场景，其综合避难价值未能得到充分释放，造成了城市公共安全资源的浪费。

近年来，极端天气事件频发，城市内涝、地震、火灾等灾害威胁日益突出，应急避难场所的供需矛盾愈发凸显。在国家大力推进“全灾种、大应急”体系建设的背景下，应急管理部联合11部门印发的《关于加强应急避难场所建设的指导意见》（应急〔2023〕76号）明确提出“人防主管部门指导防空与防灾应急避难场所融合共建，并指导有关单位做好管护、使用”，为人防工程与应急避难场所的融合建设提供了政策依据。同时，2025年发布的《应急避难场所通用技术要求》（GB/T 35624-2025）将“应急转换”调整为“平急转换”，从技术标准层面明确了平急转换的操作要求。如何科学高效地推动人防工程平战转换、纳入城市应急避难体系，已成为充分发挥人防工程综合效益、提升城市安全韧性的重要课题。下面以下五个方面对转换要求进行系统探讨。

一、人防工程作为应急避难场所的优势分析

人防工程在结构安全性、防护性能和空间储备等方面具备天然优势，是建设应急避难场所的优质空间资源。

一是结构防护能力突出，抵御灾害能力强。人防工程按国家强制性标准建设，具有较高的抗震、抗爆和抗冲击能力，在抗震设防等级上不低于地面建筑，作为地下空间还具有抗风、抗冰雹等恶劣天气的优势。国家标准《城镇应急避难场所通用技术要求》（GB/T35624-2017）明确规定，用作避难场所的地下空间（含人防工程）必须符合抗震、抗风及防洪要求，不符合要求的应在加固改造后方可使用，人防工程已从设计建设阶段满足上述要求。同时，人防工程选址避开地质灾害易发区、高压线走廊等危险区域，环境安全性较高。

二是防化防疫功能完备，适配复杂应急场景。人防工程配备防护密闭门、密闭门、防爆波活门等专用设备，具备气密性，可有效阻挡外部污染空气进入，形成相对独立的安全空间。防化设施包括滤毒通风系统、洗消设备等，能够滤除空气中的有毒有害物质，为避难人员提供清洁空气保障。这些设施在应对突发性化学泄漏、放射性污染等次生灾害时具有不可替代的优势。

三是地下空间独立封闭，应急保障稳定性高。人防工程处于地下封闭空间，不受地面极端天气、道路交通中断、公共秩序混乱等因素影响，在灾害发生后可快速投入使用；同时工程内部预留水电、通风、排污等基础系统接口，具备持续运转的基础条件，可实现短期至中长期应急安置，弥补地面避难场所易受外界环境干扰的短板。国家标准《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）要求应急避难场所应具备总体设计、避难场地设计、避难建筑设计、避难设施设计、应急转换设计等内容，人防工程的空间结构天然契合上述设计要求。

四是城市布局均衡完善，就近避难可达性强。人防工程广泛分布于住宅小区、商业中心、公共服务设施下方，基本实现了对城市主要人口聚集区的覆盖，与居民生活空间紧密嵌合。这一布局特征与应急管理部提出的“以社区生活圈为基本安全单元”布设应急避难场所的要求高度吻合，有利于在灾害发生时实现就近避难。

二、人防工程平急转换改造的技术要求

人防工程平急转换改造的核心目标是实现从“平时使用状态”向“应急避难场所状态”的快速切换。2025年新发布的《应急避难场所通用技术要求》（GB/T35624-2025）将“应急转换”调整为“平急转换”，删除了新建、改建项目的应急转换要求，将设施与设备的应急转换要求调整为平急转换的技术要求，更加注重存量空间的快速启用与功能切换。同时，《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）附录C规定了避难场所应急启用转换评估的内容，要求在低于、相当于和高于设定防御标准三类情况下，评估现有建（构）筑物的可能破坏情况，确定应紧急恢复的内容、要求及需紧急引入的配套设施、设备与物资。

基于上述技术标准，下面以对比表格的形式梳理人防工程既有设施与应急避难场所应有设施的对应关系，明确改造缺口与补强方向。

（一）人防工程现有设施设备情况

人防工程按战时功能要求已配备的主要设施设备包括：

1.防护与密闭设施：防护密闭门、密闭门、防爆波活门、防爆地漏、气密测量管等；

2.通风空调设施：清洁通风系统、滤毒通风系统、隔绝通风系统、手动/电动密闭阀门、过滤吸收器等；

3.给排水设施：战时给水系统、排水系统、洗消设施、内部水源及储水设施；

4.供配电设施：战时配电系统、应急照明系统、自备电站或蓄电池组等；

5.通信警报设施：内部通信系统、警报接收终端等。

（二）应急避难场所应配备的设施设备（参照GB/T35624系列标准）

根据国家标准和《晋城市应急避难场所规划（2025-2035）》等相关规定，应急避难场所应配置以下设施设备和物资：

1.基本生活保障设施：避难住宿区域（按功能划分）、应急供水设施、应急供电设施、应急排污及卫生设施；

2.医疗救护设施：应急医疗救护区域、急救箱、基本医疗药品及器械、防疫消毒设备；

3.物资储备设施：应急物资储备库（区）、基本生活物资（食品、饮用水）、基本医疗物资、疏散安置用具；

4.指挥管理设施：应急指挥区域、通信设备、信息发布设备、监控设备；

5.引导标识设施：应急避难场所主标志、指向标志、出入口标志、内部功能分区引导标识等；

6.综合保障设施：应急厕所（含移动厕所）、垃圾收集及处理设施、消防设施等。

从上表可以看出，人防工程转换为应急避难场所的改造并非“大拆大建”，其核心缺项主要集中在应急物资配备和生活保障设施两个领域。建议采取“存量工程功能预置+增量物资协议储备”的策略：在工程设计阶段预留物资存储空间和管线接口，在运行阶段以物资协议储备为主替代实物大量储存，有效降低平急转换成本和维护管理负担。

三、人防工程纳入应急避难场所的维护管理机制

人防工程纳入应急避难场所后，维护管理面临两套体系的有效衔接问题。一方面，人防工程须保持战备状态，随时具备战时防护功能；另一方面，应急避难场所须保证灾害发生时能够快速启用并安全运行。需厘清责任主体、破解物资管护难题、兼顾平时使用与应急备用需求，构建“权责清晰、管养到位、平急兼容”的运维体系，保障工程随时具备应急启用条件。

（一）管理主体与责任划分

建议建立“共建共管、分类负责”的多主体管理架构：

1.人防主管部门：负责指导人防工程的战备状态维护，监督防护密闭门、滤毒通风系统等专用设备的定期保养和性能测试，确保战时功能完好。同时，负责将人防工程纳入应急避难场所规划布局，统筹推进平急转换改造工作。

2.应急管理部门：负责应急避难场所建设的统筹指导，制定应急物资储备标准和启用预案，组织应急避难演练，检查评估应急避难场所功能状态。

3.人防工程使用管理单位：作为日常维护管理的直接责任主体，负责按《人民防空工程维护管理办法》要求，对工程结构、防护设备、通风排水等设施进行定期检查、维修和保养。重点强化人防工程的平时安全管理、防护密闭及防化设备设施的保养、平战转换设备设施的保管工作。在纳入应急避难场所后，还需配合应急部门做好标识设置、应急通道畅通保障等工作。

4.街道/社区/物业服务企业：作为基层应急管理单元，负责建立应急联络机制，掌握辖区内人防工程应急避难资源信息，在应急状态下协助组织人员疏散安置。

（二）物资储备模式创新——解决物资易损耗、占用空间问题的系统方案

针对应急物资容易丢失、容易损坏、影响平时使用三大问题，建议采用“分级储备、协议为主、动态轮换、清单管理”的综合模式：

1.三级物资储备体系：应急避难场所物资储备可采用政府储备、市场协议储备以及场所自行储备相结合的方式，储备与其规模相适应的基本生活物资、基本医疗物资等。建议根据应急响应等级建立三级储备体系：一级（核心保障物资）——防护设备、急救药品、应急照明等必须预先存放在工程内部专用物资柜中，实行上锁管理、定期核查；二级（快速响应物资）——生活用品（被褥、洗漱用品）、简易食品等，采用与大型商超签订应急供应协议的方式，灾害发生时快速调拨送达；三级（专业设备物资）——医疗设备、通信设备等，由区/县级应急物资储备库统筹保障，灾害发生时统一调配。通过三级分级，将必须在工程内预先存放的物资压缩到最小范围，既保障应急响应需求，又减少日常管理负担和空间占用。

2.协议储备与动态管理：与区域内大型商超、医疗物资供应商、物流企业建立应急物资供应协议，明确物资种类、数量、调拨流程和响应时限。将原本需要占用大量空间的食品、饮用水、日用品等转换为“纸面储备”，灾害发生时按协议快速配送，既解决了日常存放空间问题，又避免了物资过期损耗。同时，建立应急物资轮换更新制度，对必须预先存储的物资实行定期检查和强制轮换，采用“绿黄红”三色标签管理——绿色代表在库新品，黄色代表3个月内需轮换，红色代表已启动补充程序。

3.信息化物资管理平台：依托“全国应急避难场所信息化平台”或地方自建系统，对已纳入应急避难场所的人防工程实行物资台账电子化管理，实时掌握各级储备物资的存放位置、数量和有效期信息，实现储备情况动态监控、调配需求智能响应。

4.资金保障机制：建议将应急避难场所物资储备和维护管理费用纳入本级财政预算，同时可探索“政府主导、社会参与”的多元投入机制，鼓励社会组织、企业以捐赠或共建方式参与应急物资储备。

（三）维护管理制度建设

依据新发布的《应急避难场所管护使用规范》（GB/T 33744-2025），应急避难场所管护使用涉及制度建设、平时管护、急时使用、检查评估等环节要求。建议从以下方面建立制度：

1.联合巡检制度：建立由人防部门和应急管理部门共同参与的年度联合巡检机制，对人防工程的防护设备状态和应急避难设施功能进行全面检查，确保两套功能同步完好。

2.应急预案编制：针对不同灾难种类，制定场所使用应急预案，明确指挥机构和各避难场所的应急管理机构组成，划定责任区范围，编制应急使用手册。

3.演练培训制度：定期组织平急转换实战演练，检验人防工程从平时状态到应急避难状态的快速转换能力。演练应覆盖疏散引导、防护设备转换、物资调配、医疗救护等关键环节。

四、平急转换快速响应机制构建

平急转换的核心在于“快”。人防工程从平时使用状态转换为应急避难场所，需要在最短时间内完成功能切换、物资到位、人员入驻、秩序维护等工作，这对响应机制提出了较高要求。

（一）编制分级转换预案

参照《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）附录C的应急启用转换评估方法，根据灾害规模和应急避难需求，建立分级转换预案：

一级转换：局部应急响应。启用1-2个防护单元，容纳300-500人，转换时限2小时内完成，以基本生活保障和临时安置为主要功能；

二级转换：区域应急响应。启用工程50%以上防护单元，容纳1000-3000人，转换时限6小时内完成，配置医疗救护、物资发放等综合服务功能；

三级转换：全面应急响应。启用全部防护单元，容纳3000人以上，转换时限12-24小时内完成，具备长期避难保障能力，可支撑30天以上避难需求。

（二）构建志愿者队伍体系

平急转换的人力保障是当前最突出的短板之一。借鉴江苏省南京市人防工程平急转换志愿者队伍建设的试点经验，依托社区资源构建专业化的平急转换志愿者队伍。志愿者招募应涵盖物业管理人员、退役军人、社区工作者等群体，形成“属地化+专业化”的复合型力量结构。制定平急转换操作指南，明确设备操作、维护保养及应急处置规范，同步开发“理论+实操”课程体系，涵盖疏散引导、防护设备转换操作、应急物资调配等核心模块。建立“季度轮训+年度考核”机制，确保队伍随时处于激活状态，关键时刻“拉得出、用得上”。同时，建立平急转换指令快速响应机制，通过社区、物业多方协同，确保在灾害发生时能够迅速启动转换程序。

（三）建立应急启用保障制度

根据应急避难场所管理办法，应急避难场所启用应由县级以上政府应急管理部门提请本级政府作出启用决定并发布启用公告。建议在启用制度中明确以下环节：

1.预通知阶段：在灾害预警发布后，先行启动信息通报和物资预调拨程序；

2.启用决定阶段：政府作出启用决定后，管理单位立即开放人防工程应急避难功能，配合做好疏散、安置、救助等工作；

3.运行管理阶段：建立临时指挥机构，实行分区管理、信息发布和秩序维护；

4.关闭恢复阶段：应急工作结束后，对工程进行清理检修，及时返还物资，做好善后总结。

（四）推行智慧化平急转换管理

积极探索运用物联网、大数据等新技术，对纳入应急避难场所的人防工程实施智慧化管理。建立统一的应急避难场所信息管理平台，实现工程基本信息、设施设备状态、物资储备情况的动态更新和远程监控。利用物联网技术实现关键设施的实时状态感知，通过应急广播、手机推送、新媒体平台等多种渠道向公众发布应急避难场所位置、疏散路线、可容纳人数等信息，便于灾害发生时公众快速就近避险避难。

五、平急转换建设应开展的重点工作

综合以上分析，当前推动人防工程平急转换建设应急避难场所，应着力开展以下四项重点工作：

一是编制融合规划。将人防工程纳入城市应急避难场所专项规划，以社区生活圈为基本安全单元，统筹考虑人口密度、建筑布局、灾害风险等因素，科学确定人防工程应急避难功能定位和服务半径。规划应明确各人防工程的避难容量、功能配置、转换时限等技术指标，实现人防工程与应急避难场所规划布局的“一张图”管理。

二是制定技术标准。在国家已发布的《应急避难场所通用技术要求》（GB/T 35624-2025）、《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）等标准框架下，结合地方实际，编制人防工程平急转换技术指南，明确设施设备配置、空间功能改造、标识系统设置等具体技术要求，为平急转换改造提供统一操作依据。深圳等地已启动《人防平急转换技术规范》地方标准编制工作，其经验可供借鉴。

三是推进示范改造。选择条件成熟的人防工程开展平急转换改造试点，按照“平时能用、急时能转”的原则，以最小改造实现功能最大化。在改造中重点做好应急供水供电管线预埋、应急物资存放空间预留、应急标识系统增设等工作，形成可复制推广的平急转换改造范例。济南市中区已在单建人防工程开展多险种、立体化、全方位的综合型应急避难场所建设，打造了平急转换的示范样本。

四是完善运行机制。建立人防工程平急转换联席会议制度，明确人防、应急、住建、街道等各方职责分工，形成“平时联合管、急时快速转”的协同机制。健全应急物资协议储备和动态轮换制度，建设平急转换志愿者队伍，定期组织实战演练，确保平急转换工作有章可循、有序推进。

人防工程平急转换建设应急避难场所，是贯彻落实“人民至上、生命至上”理念的具体实践，也是推动人防事业深度融入城市安全发展格局的重要举措。在国家政策支持和标准规范日益完善的背景下，各地应立足实际、因地制宜，坚持“平急结合、功能复合、快速转换、经济适用”的原则，将人防工程的战备资源优势转化为城市防灾减灾救灾能力的重要支撑。通过编制融合规划、制定技术标准、推进示范改造、完善运行机制四措并举，推动人防工程从“沉睡资源”向“韧性支柱”转变，构建“平时能服务、急时能应急、战时能应战”的多功能防护体系，为筑牢城市安全屏障、推进应急管理体系和能力现代化贡献力量。